Институцията "служебно правителство" е въведена в новата българска конституция (1991) в бурни времена на остро двуполюсно политическо противопоставяне, съмнения в честността на изборите, парламентарна нестабилност и масови граждански протести. В този моментен контекст неполитическо правителство от професионални администратори, назначавано от президента при неспособност на парламента да формира правителство, е преценено от мнозинството във Велико народно събрание като подходящ инструмент за:
- осигуряване на стабилност на държавното управление в извънредната ситуация на нефункциониращ парламент
- гаранция за провеждането на честни избори от безпристрастна администрация
- институционален механизъм за безконфликтен преход на изпълнителната власт към следващата парламентарна конфигурация.
Ако това е, което действително са искали бащите на българската конституция със създаването на тази неприсъща за парламентарната форма на управление институция, днес можем да кажем, че определено са сгрешили. Вместо предполагаемите предимства в ръцете на президента Румен Радев институцията "служебно правителство" демонстрира съществените си дефекти, които дават възможност за нелегитимно еднолично управление, компрометират парламентарната република и са в състояние да нанесат значителни вреди на българското общество.
"Служебното правителство" трябва да бъде премахнато от българската конституция и това може да бъде направено от настоящото 48-мо Народно събрание. Такава конституционна инициатива би могла да реши няколко задачи и дори да предложи изход от парламентарната криза.
Дефектите на "служебното правителство"
Няколко са основните дефекти на конструкцията "служебно правителство". На първо място, тя страда от изначален дефицит на демократична легитимност. Сърцевината на парламентарното управление се състои в избора на правителството от парламента, който е пряко избран национален представителен орган, най-висша проява на народния суверенитет. Пряко избраният ни президент е също висш представителен орган, но неговите конституционни функции са доста ограничени, на практика представително-церемониални.
В този смисъл едноличното назначаване на правителство от президента е изключително правомощие, може би обосновано при парламентарна криза, но независимо от това влизащо в противоречие с парламентарния модел на управление и принципно надхвърлящо демократичната легитимност, вложена в президента при неговия избор.
На второ място, институтът на "служебното правителство" създава институционални предпоставки за нарушаване на принципа за разделение на властите. В българската конституционна система на президента са възложени правомощия в обхвата и на трите основни държавни функции/власти (законодателна, изпълнителна и съдебна). Те са предназначени да избегнат пълно "затваряне" на съответната функция в собствените органи на съответната власт и да осигурят баланс и взаимен контрол между властите. Именно с тази цел конституцията предвижда някои функции на изпълнителната власт да се упражняват съвместно от президента и правителството (например по предложение на правителството президентът назначава и освобождава посланици и други държавни служители, определени със закон, утвърждава промени на границите и центровете на административно-териториалните единици, и други подобни).
Тъй като служебното правителство е производно и поради това фактически подчинено на президента, при упражняването на такива "споделени" (разпределени) функции принципът за разделение на властите е дефинитивно нарушен - вместо баланс и взаимен контрол между два независими един от друг конституционни органа е налице de facto еднолично упражняване на тези функции от президента.
На трето място, налице е пълна безконтролност на служебното правителство и на президента като негов титуляр.
- От една страна, служебното правителство по правило работи при липса на парламент. В редкия случай, когато съжителства с парламент, служебното правителство не подлежи на парламентарен контрол в същинския му смисъл, т.е. такъв, който може да доведе до неговата политическа отговорност (могат да му бъдат задавани парламентарни въпроси, но без възможност за предизвикване на оставка чрез вот на недоверие), което превръща парламентарния контрол по същество в PR занимание.
- От друга страна, служебното правителство е отговорно само пред президента, доколкото той го назначава и може да го смени, но същевременно - поне формално - президентът не може да определя и влияе върху политиките и дейността му (независимо че фактически го прави).
- От трета страна, самият президент не носи отговорност нито за назначаването на служебното правителство (назначаването на канадския гражданин Кирил Петков за служебен министър, което бе обявено за противоконституционно, не повлече каквато и да е конституционна отговорност за президента), нито - което е по-важно - за политиката и действията на служебното правителство, доколкото няма формални правомощия да ги определя.
© audiovisual.ec.europa
Как е по света и къде сме ние
В сравнителен план съществуват две принципни разрешения относно функционирането на правителството в ситуация на правителствена криза, която прераства в парламентарна и поражда необходимост от провеждане на предсрочни избори.
Правителство в оставка в резултат от правителствена криза има в Австрия, Белгия, Великобритания, Дания, Германия, Естония, Ирландия, Италия, Испания, Литва, Латвия, Нидерландия, Норвегия, Франция, Португалия, Полша, Словакия, Чехия, Швеция, Унгария и пр.
Правно-политическата логика на това решение е, че дори загубило доверието на парламента, все пак това правителство е производно от него и дори в оставка притежава по-голяма демократична легитимност от каквото и да е непарламентарно правителство; продължаващото функциониране на това правителство до избирането на ново очевидно не се приема като риск за стабилността на държавното управление и за честността на изборите от конституционните законодатели в Европа.
Един от най-нашумелите примери е Белгия, която поради честите правителствени кризи се управлява дълги периоди от време от правителства в оставка; през 2010-2011 такова правителство управлява близо година поради невъзможност за избор на ново правителство. Най-близкият по време пример е Италия, в която коалиционното правителство на Марио Драги подаде оставка през м юли т.г., след като не успя да събере достатъчно доверие в парламента, и продължи да управлява до формирането на новото правителство на Джорджа Мелони преди броени дни.
Втората опция - служебно правителство, назначавано от президента - освен в България, понастоящем съществува само в Гърция и Хърватия (специфична форма на такова правителство съществуваше и в Турция до конституционната реформа от 2017 г., която превърна държавата в президентска република). Българското решение е заимствано почти буквално от гръцкия модел, като обаче то има една съществена разлика както от гръцкия, така и от по-късно въведения хърватски модел.
- В Гърция (чл. 37 от гръцката конституция) след три неуспешни опита за съставяне на правителство президентът след консултация с всички партийни лидери назначава многопартийно служебно правителство, което включва всички парламентарни партии, със задача да проведе изборите. В случай на неуспех възлага мандат на председателя на Върховния административен съд, Върховния граждански и наказателен съд или на Сметната палата за формиране на служебно правителство, което следва да е "колкото е възможно по-широко прието".
- В Хърватия (чл. 112 от хърватската конституция) пък назначаваното от президента служебно правителство по дефиниция следва да е "непартийно".
За разлика от двата посочени модела, които се основават на максимално парламентарно представителство или на подчертано неполитически характер на служебното правителство, българският конституционен модел не съдържа никакви ограничения или насоки към президента относно неговия състав и процедура на формиране.
Тези пропуски в българския конституционен модел оставиха отворена вратата за възможна злоупотреба със служебното правителство, а именно президентът нелегитимно да формира и провежда собствена управленска и кадрова политика, вместо да се ограничи върху задачата по организиране на изборите и осигуряване на стабилността на държавното управление, от която в крайна сметка служебното правителство черпи легитимността си. За разлика от досегашните президенти, които независимо от политическата си принадлежност в крайна сметка се придържаха към духа на конституцията, президентът Радев вече систематично злоупотребява със служебното правителство до степен да предизвика
Риск за националната сигурност
Дефектите на "служебното правителство", съществували досега в латентна форма, се проявиха с пълна сила в ситуацията на продължаващата повече от година политическа криза, при която не може да бъде формирано устойчиво парламентарно мнозинство, годно да излъчи правителство.
Безконтролна изпълнителна власт, формирана и ръководена за продължителни периоди от време от президента при трайно нефункциониращ парламент, е нещо, което създателите на конституцията със сигурност не са искали, още повече в условията на трайна международна криза с екзистенциални измерения, предизвикана от тоталитарна държава агресор.
В тази критична обстановка България се ръководи еднолично от президент, който е очевиден агент на руско влияние. Станахме свидетели на системни опити на президента Радев чрез служебното правителство за продължаване на обвързването с контролирани от руската държава енергийни доставчици, на демонстративно дистанциране от позициите на ЕС и НАТО по ключови политически, икономически и военни въпроси, свързани с кризата, и на неприкрита подкрепа за руските позиции и интереси в противоречие с българския национален интерес и волята на мнозинството.
Всичко това, съпътствано от целенасочена кампания на правителството за манипулиране на общественото мнение в проруска посока чрез комбинация от пропагандни прийоми, основаващи се на дезинформация и насаждане на страх и несигурност в българското общество:
- неизбежните преговори с "Газпром" като решение на енергийна криза, създадена именно от него
- представяне на евентуалната военна помощ за Украйна като "въвличане във войната", каквото и да означава това
- изключителна неохотност за подсилване на източния фланг на НАТО в България чрез адекватна по численост и състав съюзническа бойна група
- изкуствено нагнетяване на напрежение в отношенията с Република Северна Македония във видим синхрон с проруските сили в самата Северна Македония и пр.
Това е и става все по-опасно. Действията на президента Радев чрез института на служебното правителство са заплаха за националната сигурност, доколкото нелегитимно подкопават основни демократични достижения на българското общество през последните 30 години, включително трайната ни външнополитическа ориентация.
Необходимост от работещо Народно събрание
Изключително важно е в настоящата ситуация Народното събрание да продължи да работи, независимо дали ще бъде съставено ново правителство. Каквито и да се резервите ни към състава и способността на настоящия парламент да излъчи правителство, той е висшият израз на народния суверенитет и неговото функциониране е основната гаранция за демократичното управление в парламентарната ни република.
Ситуационната потребност от функционирането на парламента е безспорна: необходимо е да бъдат приети бюджетът за 2023 г. и законите, необходими за получаването на следващите траншове по Плана за възстановяване и устойчивост, да бъде избран състава на висшите държавни органи с изтекъл мандат, респ. да бъде попълнена парламентарната квота в тях (управител на БНБ, Висш съдебен съвет, Конституционен съд и пр.), както и да бъде упражняван поне някакъв парламентарен контрол върху дейността на служебното правителство.
Не по-малко важно е да продължи да се осъществява и обичайната законодателната дейност на парламента, която бе в изключителна степен занемарена през последните две години. В резултат на трайната политическата криза в парламентарно отношение България почти се върна в Тодор-Живковите времена, характерни с декоративно Народно събрание, което се свиква на кратки сесии един-два пъти годишно, за да гласува предварително подготвено от държавния глава и изпълнителната власт законодателство.
Решение "3 в 1": конституционна инициатива за премахване на "служебното правителство"
Конституционната инициатива за премахване на институцията "служебното правителство" би могла да постигне едновременно няколко цели:
1. Народното събрание ще продължи да работи за период от няколко месеца, независимо дали ще бъде съставено ново правителство.
2. Ще бъде премахната институцията "служебното правителство", за което може да се очаква съгласие от страна на почти всички парламентарно представени политически сили.
3. Съвместната работа на политическите сили по конституционните промени ще даде необходимото време и ще създаде подходящи условия за "ферментиране" на политическите процеси за преодоляване на парламентарната безизходица.
Ако междувременно бъдат извършени задължителните персонални и политически промени в партия ГЕРБ (отстраняване и разграничаване на партията от Б. Борисов и безусловна подкрепа на мерките за възстановяване на върховенството на закона), не е невъзможно да се формира устойчиво политическо мнозинство, което да се реализира на следващите избори или дори още в настоящия парламент*. (*Считам, че ако след неуспешна процедура за съставяне на правителство парламентът продължи да работи по изменението на конституцията и междувременно се формира парламентарно мнозинство, то правителство би могло да бъде съставено чрез нова процедура за формиране на правителство в рамките на същата легислатура. Сега такава възможност не съществува в конституцията, но тя би могла да бъде изрично предвидена в преходните и заключителните разпоредби на закона за конституционната реформа.)
Ще възникват два конституционни казуса
За иницииране на конституционната реформа ще са необходими поне 60 народни представители, като практическото ѝ реализиране ще включва решаването на два конституционни казуса
1. Ако след внасянето на предложението за конституционна промяна парламентарната процедура за съставяне на правителство приключи неуспешно, ще възникне колизия между две групи конституционни разпоредби: разпоредбата на чл.99, ал. 5, която изисква в този случай президентът да разпусне Народното събрание и да насрочи нови избори, и разпоредбите на чл. 154, ал. 2 и чл. 155, ал. 2, които предвиждат, че при надлежно стартирала процедура за изменение на конституцията Народното събрание следва да продължи да работи до нейното приключване, като срокът за това може да варира от един до няколко месеца в зависимост от хода на процедурата.
Колизията между тези разпоредби следва да се реши, като се даде приоритет на процедурата за изменение на конституцията. За това могат да се изтъкнат достатъчно аргументи, които не е необходимо да бъдат излагани тук. Това означава, че при стартирала процедура за изменение на конституцията за премахване на институцията "служебното правителство" Народното събрание не може да бъде разпуснато от президента и ще продължи да работи до нейното приключване, което може да отнеме от 1 до 8-10 месеца, в зависимост от хода и резултатите й.
2. Ще се постави и конституционният въпрос премахването на институцията "служебно правителство" представлява ли промяна във формата на държавно управление по смисъла на чл. 158, т. 3 от конституцията, доколкото такава промяна може да бъде извършена само от Велико народно събрание.
Могат да бъдат изложени убедителни аргументи, че премахването на "служебното правителство" не представлява промяна на формата на държавно управление. Между тях могат да бъдат посочени неговия извънреден временен характер и второстепенно значение в конституционно определената система от държавни органи, както и обстоятелството, че то така или иначе е отклонение от парламентарния модел на управление. Това означава, че настоящото 48-мо Народно събрание е компетентно да приеме конституционните промени за премахване на института "служебно правителство".
При иницииране на конституционната реформа Конституционният съд със сигурност ще бъде сезиран и с двата казуса, като ще трябва да ги реши сравнително бързо, за да не допусне фактическо суспендиране на съответните конституционни процедури.
Ако бъде преценено, че премахването на "служебното правителство" представлява промяна на формата на държавно управление, то конституционната промяна ще изисква свикването на Велико народно събрание по инициатива на поне половината от народните представители. В този случай конституционна реформа би могла да бъде дори още по-мащабна, като обхване и въпросите, свързани със съдебната власт и статута на главния прокурор.
Може ли това да е вариант за изход от политическата безизходица?
Става все по-ясно, че трайната политическа и парламентарна безизходица може да бъде решена само на конституционно ниво. Конституционната инициатива за премахване на служебното правителство би могла да бъде тест за готовността на политическите сили да тръгнат по този път и първа стъпка по него.